Справочник

Закон о госслужбе Москвы

Принципы государственной гражданской службы Российской Федерации (на примере закона города Москвы "о государственной гражданской службе города Москвы")

Баранник Т.В., соискатель Московского городского университета управления при Правительстве Москвы.

Регулирование любых общественных отношений имеет определенную направленность, которая закладывается при помощи принципов.

Принципами признаются основополагающие идеи, исходные положения формирования, развития и функционирования права, помогающие раскрыть его сущность. Принципы гражданской службы можно определить как основополагающие, ключевые моменты, закрепленные в нормативном порядке, которые определяют всю систему государственной гражданской службы, обусловливают ее дальнейшее развитие.

Существуют различные виды классификации принципов государственной гражданской службы. Так, Ю.Н. Старилов выделяет отраслевые, характеризующие весь институт государственной службы, и конкретно-институциональные, применяемые к определенным правоотношениям в рамках прохождения гражданской службы <1>. Кроме того, им проводится разделение принципов на конституционные и организационные. Первая группа обусловлена положениями Конституции Российской Федерации и конкретизируется в законодательстве, а вторая группа — отражает механизм построения и функционирования государственной службы, государственного аппарата, обеспечение эффективной административной деятельности в государственных органах.

<1> Старилов Ю.Н. Служебное право. М.: Издательство "БЕК", 1996. С. 230.

Проанализировав установленные Законом города Москвы "О государственной гражданской службе города Москвы" <2> (далее также — Закон города Москвы о гражданской службе) принципы гражданской службы, представляется возможным предложить иную классификацию принципов, которую впоследствии можно использовать применительно к положениям, составляющим принципы регулирования любых других общественных отношений.

<2> Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2005. N 8.

Такие принципы, как разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и городом Москвой, приоритет прав и свобод человека и гражданина, указанные соответственно в п. 1 и 2 ст. 3 Закона, не относятся исключительно к принципам организации государственной гражданской службы города Москвы. На таких принципах должна строиться не только государственная служба, но и все сферы жизнедеятельности общества, поскольку эти положения составляют основу государственного устройства в целом, определяют его конституционный строй.

Положения главы 1 Конституции России — демократизм, разделение властей, федерализм, народовластие, признание прав и свобод человека и гражданина высшей ценностью, верховенство Конституции и законов, определение Российской Федерации как социального и светского государства, политическое и идеологическое многообразие, разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации — все эти положения являются принципами государственного устройства страны, основами конституционного строя, без учета которых не может осуществляться правовое регулирование каких-либо сфер общественных отношений. Такие положения можно обозначить как общие принципы, на которых строится правовое регулирование всех общественных отношений. Соответственно принципы разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и городом Москвой, приоритет прав и свобод человека и гражданина, установленные в п. 1 и 2 ст.

Закон 3 о государственной гражданской службе города москвы 2018

3 Закона города Москвы о гражданской службе, являются общими принципами.

Закрепление конституционных норм в законодательстве в качестве принципов гражданской службы ничего нового не привносит, поскольку эти положения в соответствии со ст. 15 Основного Закона (Конституция Российской Федерации имеет прямое действие и применяется на всей территории страны) уже участвуют в правовом регулировании общественных отношений. Следовательно, наличие таких дублирующих положений в Законе города Москвы является своего рода декларацией, что не отвечает основному требованию юридической техники — положения закона должны быть нормативными (кроме преамбулы) и не носить декларативный характер.

Остальные положения ст. 3 Закона города Москвы о гражданской службе города Москвы касаются только организации гражданской службы города Москвы, и их можно обозначить как специальные принципы. Свое закрепление они находят не только в законе, но прежде всего в Конституции Российской Федерации, поскольку Основной Закон страны содержит нормативные положения, касающиеся фактически всех сфер жизнедеятельности и закладывающие основу регулирования соответствующих общественных отношений.

В соответствии с предложенной выше классификацией к собственно принципам государственной гражданской службы, или специальным принципам, можно отнести:

  1. единство системы государственной службы;
  2. равный доступ граждан к государственной службе;
  3. единство правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы города Москвы;
  4. профессионализм и компетентность гражданских служащих;
  5. стабильность гражданской службы;
  6. открытость гражданской службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих;
  7. взаимодействие с общественными объединениями и гражданами;
  8. защищенность гражданских служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность;
  9. правовая и социальная защищенность гражданских служащих.

Такая классификация, как представляется, имеет и практическое значение. Подобное разграничение принципов позволит отказаться в дальнейшем от дублирования общих принципов в каждом отраслевом законе. Законодательно будут закрепляться только те положения, которые относятся к специальным принципам, отражающим сущностные характеристики тех или иных общественных отношений и определяющих их дальнейшее регулирование. Тем самым будет обеспечена чистота юридической техники, содержания правового акта и стройность в регулировании общественных отношений.

Как указывалось выше, при регулировании отношений в области гражданской службы законодатель должен руководствоваться закрепленными в Законе принципами.

Но, проанализировав положения Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" <3> (далее также — Федеральный закон о гражданской службе), Закона города Москвы о гражданской службе города Москвы, можно сделать вывод, что отдельные принципы не нашли свою дальнейшую реализацию в законах.

<3> Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 31. Ст. 3215.

Так, например, закрепляя принцип профессионализма, законодатель вместе с тем установил невысокие квалификационные требования по должностям гражданской службы. Федеральный закон о гражданской службе определил требования к стажу государственной службы и работы по специальности. Положение о соответствии образования служащего направлению его деятельности предусмотрено только для лиц, замещающих должности категории "обеспечивающие специалисты".

Таким образом, в настоящее время для замещения более высоких групп должностей допускается наличие у служащего любого высшего профессионального образования, не обязательно отвечающего должностным обязанностям, исполнение которых возлагается на служащего, что не позволяет обеспечить необходимый уровень профессионализма служащего.

Также и принцип стабильности гражданской службы не обеспечен в полной мере законодательными положениями. Федеральный законодатель предусмотрел заключение срочного служебного контракта с неоправданно широким кругом лиц. Согласно ст. 25 Федерального закона срочный служебный контракт заключается со служащими, замещающими должности категории "руководители". По определению, данному в ст. 9 Федерального закона, к указанным лицам относятся служащие, замещающие должности руководителей и заместителей государственных органов и их структурных подразделений, вплоть до самой мелкой структурной единицы (например, сектор отдела в управлении государственного органа).

Представляется, что прохождение гражданской службы на основании срочного контракта — от года до пяти — не может способствовать укреплению стабильности службы. Это время не дает возможности служащему обрести и развить профессиональные навыки, а следовательно, с большей компетентностью исполнять свои должностные обязанности.

Следует также отметить, что предоставление государственных гарантий служащему в определенной степени зависит от стажа гражданской службы. Соответственно отсутствие уверенности в том, что по окончании срочного контракта с ним будет заключен следующий, не создает у него заинтересованности в безупречной, длительной службе.

Необходимость заключения срочного служебного контракта с гражданскими служащими (кроме руководителей государственного органа и его заместителей — это в большей степени политические должности) должна быть обусловлена объективными факторами. Например, достижение служащим 60 лет, прием на службу лиц на период временного отсутствия гражданского служащего, а также лиц, получивших образование за счет бюджетных средств с условием прохождения гражданской службы в течение определенного периода.

Представляется, что установленный законодательством о государственной гражданской службе перечень принципов государственной гражданской службы необходимо пересмотреть.

Законом города Москвы о гражданской службе установлен принцип социальной и правовой защищенности гражданских служащих. Возникает вопрос, что понимается под правовой защищенностью. Закон города Москвы не раскрывает его содержания и не дает его определения.

Понятие "правовая защита" содержит Федеральный закон "О статусе военнослужащих" <4>. Согласно его ст. 3 правовая защита военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей предусматривает закрепление в законах и иных нормативных правовых актах прав, социальных гарантий и компенсаций указанных лиц и иных мер их социальной защиты, а также правовой механизм их реализации. Как представляется, основываясь на принципе единства системы государственной службы и взаимосвязи всех ее видов, данное понятие можно использовать и для определения "правовой защищенности" гражданских служащих города Москвы. Таким образом, правовая защищенность гражданских служащих представляется как система гарантий и иных мер социальной защиты, закрепленных в законах и иных правовых актах, а также механизм их реализации.

<4> Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 22. Ст. 2331.

Правовая защищенность предполагает возможность обратиться к нормативным положениям при необходимости защиты служащими своих прав, законных интересов. Таким образом, этот принцип предполагает установление механизма реализации закрепленных в правовых актах нормативных предписаний. Вместе с тем реализуемость закрепленных в правовых актах норм является одним из основных требований правового регулирования, одним из признаков нормы права. В этой связи правовая защищенность как принцип гражданской службы рассматриваться не может.

Ученые и специалисты в области государственной службы, раскрывая данный принцип, не указывают, какие меры можно рассматривать в качестве правовой защищенности. Так, Д.Н. Бахрах перечисляет составляющие принципа социальной и правовой защищенности (повышение престижа труда, государственное страхование, пенсионное обеспечение и т.д.), являющиеся мерами социальной защиты и стимулирования <5>. Положение, которое можно было бы охарактеризовать исключительно как меру правовой защищенности, им не приводится.

<5> Бахрах Д.Н. Административное право России. М., 2007. С. 228 — 229.

В то же время перечень принципов можно дополнить новыми положениями.

В настоящее время Законом города Москвы о гражданской службе города Москвы на основании федерального законодательства определено, что в случае, если служащий сомневается в законности данного ему начальником поручения, он должен указать на это начальнику с указанием положений законодательства, которые нарушаются данным поручением. Если руководитель письменно подтвердил данное ранее поручение, служащий должен отказаться от его исполнения. В противном случае он может быть привлечен к ответственности. Насколько такое положение законодательства корректно?

Рассмотрим прежде всего требование законодателя к гражданскому служащему аргументировать незаконность данного руководителем поручения со ссылками на статьи федеральных нормативных правовых актов, законов и иных правовых актов города Москвы. Привести обоснование незаконности с верным указанием правовых норм (найти нужный правовой акт, растолковать соответствующее положение) может быть под силу юристу по образованию или человеку, обладающему знаниями в области юриспруденции. Вместе с тем установленные Законом города Москвы о гражданской службе города Москвы квалификационные требования к должностям гражданской службы не предусматривают обязательное наличие образования по правовой специальности. Таким образом, от служащего косвенно требуется обладать навыками и знаниями, которые не обязательны для замещения должности, а следовательно, выходящими за рамки его должностного регламента.

Тем самым Закон возлагает на служащего обязанность принимать решение по вопросу, относящемуся к компетенции его руководителя, то есть совершать действия, не предусмотренные его должностным регламентом. При этом Закон города Москвы напрямую запрещает требовать от гражданского служащего исполнять обязанности, не установленные его должностным регламентом (ст. 20).

Как представляется, служащий должен исполнять данное ему поручение, а не проводить его глубокую правовую экспертизу. Недаром Ю.Н. Старилов отмечает, что отсутствие обязательности исполнения решений, принятых вышестоящими государственными органами и должностными лицами, "может породить в системе управления хаос, безответственность чиновников, злоупотребления по службе и т.д." <6>.

<6> Старилов Ю.Н. Служебное право: Учебник. М.: Издательство "БЕК", 1996. С. 219.

В этой связи представляется необходимым включить в принципы гражданской службы принцип личной ответственности.

Данный принцип был закреплен Федеральным законом от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" <7>. В соответствии с п. 10 ст. 5 устанавливалась ответственность служащих за подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей. На основании данного положения служащий при повторно данном руководителем поручении, в отношении правомерности которого у служащего были сомнения, обязан был его исполнить, только если за его исполнение не установлена уголовная или административная ответственность. Ответственность при этом возлагалась только на лицо, давшее незаконное поручение.

<7> Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 31. Ст. 2990.

В заключение следует отметить, что помимо того, что принципы находят свое развитие в конкретных нормах законодательства о государственной службе, все принципы так или иначе между собой взаимосвязаны и взаимозависимы. Одно положение обеспечивает реализацию другого, из одного установления вытекает другое. Так, в поддержку принципа профессионализма выступает положение о стабильности гражданской службы, принцип приоритета прав человека и гражданина связан с установлением гласности осуществления гражданской службы и общественного контроля.

Именно в своей совокупности и системности они и определяют основу государственной гражданской службы и направление ее дальнейшего развития.

О государственной службе города Москвы

Настоящий Закон в соответствии с Федеральным законом от 31 июля 1995 года № 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" и иным федеральным законодательством регулирует вопросы организации государственной службы города Москвы и правового положения государственных служащих города Москвы.

Глава I. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

Статья 1. Государственная служба города Москвы

1. Под государственной службой города Москвы в настоящем Законе понимается профессиональная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий органов государственной власти города Москвы и иных государственных органов, образуемых в соответствии с Уставом города Москвы, иными законами города Москвы.

2. Государственная служба города Москвы находится в ведении города Москвы — субъекта Российской Федерации.

Статья 2.

О государственной гражданской службе города Москвы

Законодательство о государственной службе

1. Правовое регулирование государственной службы города Москвы осуществляется Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, Уставом города Москвы, настоящим Законом, законами и иными нормативными правовыми актами города Москвы.

2. Особенности государственной службы в отдельных государственных органах города Москвы устанавливаются законами города Москвы на основе настоящего Закона.

3. На государственных служащих распространяется действие федерального законодательства и законодательства города Москвы о труде с особенностями, предусмотренными федеральными законами и настоящим Законом.

4. Положения настоящего Закона не распространяются на лиц, вопросы государственной службы которых урегулированы федеральными законами.

Статья 3. Принципы государственной службы города Москвы

Государственная служба города Москвы основана на принципах:

— законности, верховенства Конституции Российской Федерации, законов Российской Федерации над иными нормативными правовыми актами, верховенства Устава города Москвы, а также законов города Москвы над иными нормативными правовыми актами города Москвы, должностными инструкциями при исполнении государственными служащими города Москвы должностных обязанностей и обеспечении их прав;

— приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия; обязанности государственных служащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина;

— единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и городом Москвой;

— разделения законодательной, исполнительной и судебной власти;

— равного доступа граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой;

— обязательности для государственных служащих решений, принятых вышестоящими государственными органами и руководителями в пределах их полномочий и в соответствии с федеральным законодательством, законодательными и иными нормативными правовыми актами города Москвы;

— единства основных требований, предъявляемых к государственной службе;

— профессионализма и компетентности государственных служащих;

— гласности в осуществлении государственной службы;

— ответственности государственных служащих за подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;

— внепартийности государственной службы; отделения религиозных объединений от государства;

— стабильности кадров государственных служащих в государственных органах;

— подконтрольности и подотчетности государственных органов и деятельности государственных служащих;

— правовой и социальной защищенности государственных служащих.

Глава II. ДОЛЖНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ ГОРОДА МОСКВЫ

В законодательстве о государственной гражданской службе используется термин «денежное содержание» вместо близкого по смыслу «заработная плата», содержащегося в Трудовом кодексе Российской Федерации, что обусловлено спецификой труда гражданских служащих и особенностями исчисления самого денежного содержания. Денежное содержание гражданского служащего является основным средством его материального обеспечения и стимулирования профессиональной служебной деятельности.

Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» закрепляет две возможные схемы оплаты труда гражданских служащих. Первая (традиционная) основывается на занимаемой гражданским служащим должности, присвоенном ему классном чине, а также на праве служащего на дополнительные выплаты в зависимости от стажа, сложности работы и т.п. Вторая предусматривает оплату труда гражданских служащих в зависимости от эффективности и результативности их профессиональной служебной деятельности.

По традиционной схеме денежное содержание гражданского служащего состоит из трех основных частей: месячного оклада в соответствии с занимаемой должностью государственной гражданской службы (должностного оклада), который является главным элементом денежного содержания гражданского служащего; месячного оклада в соответствии с присвоенным классным чином государственной гражданской службы (оклада за классный чин); специальных и иных выплат (дополнительных выплат) (См.: сх. 2.5.1-2.5.2).

Анализ законодательства субъектов Российской Федерации показывает, что на практике могут использоваться несколько подходов к определению окладов за классный чин: 1) установление оклада за классный чин в твердой денежной сумме; 2) установление размера оклада за классный чин пропорционально должностному окладу; 3) установление размера оклада за классный чин пропорционально окладу по иной должности и 4) установление размера оклада за классный чин пропорционально иной сумме.

Должностной оклад и оклад за классный чин вместе составляют оклад месячного денежного содержания гражданского служащего. Дополнительные выплаты зависят от наличия у служащего определенной выслуги лет, сложности выполняемой им работы, успешности выполнения поставленных задач и т.д. К дополнительным выплатам также относится ежемесячное денежное поощрение, размер которого для государственного гражданского служащего города Москвы устанавливается Указом Мэра Москвы от 10 октября 2006 г. №59-УМ «О переходе на новую систему выплаты денежного содержания государственных гражданских служащих города Москвы».

Фонд оплаты труда персонала государственной гражданской службы включает в себя фонд оплаты труда гражданских служащих, порядок формирования которого определен статьей 40 Закона города Москвы №3 «О государственной гражданской службе города Москвы» и указом Мэра Москвы от 10 октября 2006 г. №59-УМ «О переходе на новую систему выплаты денежного содержания государственных гражданских служащих города Москвы» и фонд оплаты труда работников, не являющихся гражданскими служащими, который регулируется Постановлением Правительства Москвы от 3 сентября 2002 г № 715-ПП (См.: сх.2.5.3).

Гарантии государственного гражданского служащего города Москвы – это установленные в законодательстве города Москвы средства косвенного административно-правового воздействия на поведение гражданского служащего, которые призваны, с одной стороны, обеспечить материальное благополучие гражданского служащего, а с другой стороны, – защищать его от внешних посягательств и произвола руководителя государственного органа, содействуя тем самым осуществлению гражданским служащим своих должностных прав и обязанностей, а также реализации его прав и обязанностей как гражданина и человека. Закон города Москвы «О государственной гражданской службе города Москвы» разделяет все гарантии государственных гражданских служащих города Москвы на основные и дополнительные (См.: сх 2.5.4-2.5.5.). Основные и дополнительные государственные гарантии гражданских служащих вводятся для обеспечения правовой и социальной защищенности гражданских служащих, повышения мотивации эффективного исполнения ими своих должностных обязанностей, укрепления стабильности профессионального состава кадров гражданской службы.

Особое значение для установления ежемесячной надбавки к должностному окладу за выслугу лет, определения продолжительности ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска за выслугу лет, выплаты единовременного денежного поощрения за выслугу лет на гражданской службе, размера единовременного денежного вознаграждения при выходе на пенсию, размера доплаты к пенсии, а также для предоставления иных государственных гарантий имеет исчисление стажа гражданской службы.

В настоящее время при исчислении стажа гражданской службы гражданским служащим города Москвы необходимо руководствоваться Законом города Москвы от 26 января 2005 г. №3 «О государственной гражданской службы города Москвы (ст. 43), Законом города Москвы от 17 мая 2000 г. № 11 «О периодах службы (работы), учитываемых при исчислении стажа государственной службы государственных служащих города Москвы (См.: сх. 2.5.6.).

В соответствии со статьей 1 Закона города Москвы от 17 мая 2000 г. № 11 «О периодах службы (работы), учитываемых при исчислении стажа государственной службы государственных служащих города Москвы» стаж государственной службы – это суммарная продолжительность работы на должностях руководящих работников и специалистов, в том числе на выборных должностях (независимо от наличия перерывов в ней и их продолжительности), в органах государственной власти, а также иных государственных органах, образованных в соответствии с Конституцией РФ, конституциями и уставами субъектов РФ, и на должностях в органах местного самоуправления. Статья 4 и 5 названного Закона устанавливают периоды государственной службы (работы), включаемые в стаж гражданской службы гражданских служащих города Москвы.

С целью рассмотрения и принятия решений по вопросам, связанным с исчислением стажа гражданской службы, неурегулированным правовыми актами или требующим дополнительного разъяснения, предусмотрено создание Городской комиссии по исчислению стажа государственной гражданской службы гражданских служащих города Москвы. (См.: сх. 2.5.7.)

О государственной гражданской службе города Москвы

Оплата труда государственного гражданского служащего

2.5.2. Дополнительные выплаты

2.5.3. Порядок формирования фонда оплаты труда

2.5.4. Основные государственные гарантии на гражданской службе

2.5.5. Дополнительные государственные гарантии на гражданской службе

2.5.6. Периоды замещения должностей, включаемые в стаж гражданской службы

2.5.7. Цель, состав, порядок формирования и функции Городской комиссии по исчислению стажа государственной гражданской службы гражданских служащих города Москвы

Дата публикования: 2014-11-02; Прочитано: 558 | Нарушение авторского права страницы

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *